Einen Pflock für die Souveränität der europäischen Nationalstaaten einschlagen

Keine Aushebelung des nationalen Rechts durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)

Gespräch mit Ruedi Lustenberger, alt Nationalratspräsident

Mit ihrer Motion vom 20. März 2015 wollen Ruedi Lustenberger und 34 Mitunterzeichner aus verschiedenen Fraktionen des Nationalrats den Bundesrat beauftragen, dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) bei seiner Rechtsprechung Schranken zu setzen. Der EGMR hat sich in den letzten Jahren mit seiner sehr weitgefass­ten Interpretation einiger Artikel der Europäischen Konvention für Menschenrechte (EMRK) in vielen Fällen über das Recht und das Rechtsverständnis der einzelnen Mitgliedstaaten hinweggesetzt. Damit hat er das Grundprinzip der Subsidiarität verletzt (vgl. Kasten: «Für eine stärkere Berücksichtigung der nationalen Rechtsordnungen am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte»).
Der Bundesrat beantragte am 8. Mai 2015 dem Parlament zwar die Annahme der Motion, erklärte aber gleichzeitig, in dieser Richtung bereits genug getan zu haben. Tatsächlich haben die Mitgliedstaaten des Europarats, mit aktiver Mitwirkung der Schweiz, das Subsidiaritätsprinzip in die Präambel der EMRK eingefügt (Protokoll Nr. 15 zur EMRK vom 24. Juni 2013). Nun kommt einer Präambel zwar grosse Bedeutung als Ausdruck des ethisch-moralischen Gehalts eines Abkommens oder einer Verfassung zu, jedoch entfaltet sie keine materielle Rechtswirkung.
Die Motionäre verlangen deshalb, dass der Bundesrat sich für eine rechtlich bindende Vorschrift des Subsidiaritätprinzips in der EMRK einsetzt.
Die Motion wurde am 19. Juni 2015 vom Nationalrat angenommen. Die Rechtskommission des Ständerates hat sie am 8. Oktober 2015 mit 7 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen befürwortet. Am 15. Dezember wird nun der Ständerat darüber befinden.

Zeit-Fragen: Herr Lustenberger, Sie wollen mit Ihrer Motion erreichen, dass der EGMR in seinen Urteilen das nationale Recht des jeweils beklagten Staates vermehrt berücksichtigt. Ist für Sie auch ein Austritt der Schweiz aus der EMRK denkbar?

Nationalrat Ruedi Lustenberger: Nein. Trotz meiner Kritik an der Praxis des EGMR und der bis anhin defensiven Haltung des Bundesrates bin ich nicht der Meinung, die Schweiz solle die EMRK aufkündigen.

Warum ist Ihre Motion notwendig?

In der «dynamischen Rechtsprechung» des EGMR orte ich eine schleichende und unangebrachte Einmischung in nationale Angelegenheiten. Das Ziel der Richter in Strassburg ist klar: Sie möchten an den nationalen Gesetzgebungen vorbei eine einheitliche europäische Rechtsordnung schaffen. Damit verkommt ganz Europa zu einem Rich­terstaat von Strassburgs Gnaden. Für die Schweiz mit ihren direktdemokratischen Instrumenten stellt dieser Umstand mehr als nur ein staatspolitisches Ärgernis dar. Allein schon aus der Optik der Gewaltenteilung ist die derartige Einmischung einer Judikative grundsätzlich nicht akzeptabel. Zudem führt sie zu einem Souveränitätsverlust, dessen Ausmass wir noch gar nicht richtig abschätzen können. Letztlich verschiebt sich die nationale Legiferierungskompetenz vom Gesetzgeber weg zu einem internationalen Richtergremium, welches sich anmasst, via Gerichtsurteile in den angeschlossenen Staaten nationales Recht setzen zu wollen. Alt Bundesrichter Martin Schubarth hat es vor einem Jahr so formuliert: «Der Beitritt zur EMRK erfolgte vor 40 Jahren nicht mit dem Ziel, Verfassungsgerichtsbarkeit durch die Hintertür einzuführen.»

Der Bundesrat hat in der Sommersession dem Nationalrat Annahme der Motion beantragt und erklärt, die Schweiz setze sich seit je dafür ein, dass die EMRK gestärkt werde, und werde dies auch weiterhin tun. Wird mit dieser Antwort des Bundesrates Ihr Anliegen berücksichtigt?

Nur zum Teil. Das, was der Bundesrat ausführt, ist zu defensiv. Er wird sich gerade im Hinblick auf die anstehende Volksinitiative «Landesrecht vor Völkerrecht» viel mehr in «meine» Richtung engagieren müssen. Sonst droht ihm dereinst eine Abstimmungsniederlage von historischem Ausmass.

Der Bundesrat findet es «weder angezeigt noch realistisch», sich vermehrt für die Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips beim EGMR zu engagieren. Ihre Motion verlangt aber genau das: ein zusätzliches Engagement des Bundesrates. Wie geht es denn im Falle der Annahme der Motion durch den Ständerat konkret weiter, wenn der Bundesrat schon im vornherein erklärt, mehr als bisher werde er nicht tun?

Die Umsetzung der Motion ist im Parlamentsrecht klar geregelt [siehe Kasten Motion]. Darüber wachen in erster Linie die beiden Geschäftsprüfungskommissionen des National- und des Ständerates. Aber nochmals: Der Bundesrat muss im Antizipieren der politischen Grosswetterlage selber ein grosses Interesse haben, den Input aufzunehmen, den ihm meine Motion gibt, und seine unkritische Haltung gegenüber dem EGMR ablegen. Ich hoffe, dass das neugewählte Parlament das eine oder andere Brikett im Sinn meiner Motion nachlegt und den Bundesrat damit auch an seine innenpolitische Verantwortung in dieser Sache mahnt. Es bringt der Eidgenossenschaft gar nichts, auf internationalen Konferenzen schöne, nette Töne anzuschlagen, und parallel dazu im eigenen Haus das allgemeine Unverständnis über nicht nachvollziehbare Urteile des EGMR einfach zu ignorieren.

Herr Nationalrat Lustenberger, vielen Dank für das Interview.    •

(Interview Marianne Wüthrich)

(Motion 15.3335 vom 20. März 2015, eingereicht von Nationalrat Ruedi Lustenberger)

Eingereichter Text

Der Bundesrat wird beauftragt, sich auf allen relevanten Ebenen, insbesondere beim Europarat, vermehrt für die Einhaltung und Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips und die Berücksichtigung der nationalen Rechtsordnungen bei der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) einzusetzen.

Begründung

Es ist weitgehend unbestritten, dass die Europäische Konvention für Menschenrechte (EMRK) eine wichtige Errungenschaft der Nachkriegszeit in Europa darstellt. Deshalb ist auch die Eidgenossenschaft seit 1974 Mitglied der EMRK. Zu den allgemeinen Prinzipien der EMRK gehört der Grundsatz der Subsidiarität. Das bedeutet, dass die Rechtsschutzmechanismen der EMRK nachrangig zum nationalen Grundrechtsschutz eingreifen. Das Verfahren vor dem EGMR soll nur ein Sicherheitsnetz sein und einen Mindeststandard sichern.
In der jüngeren Vergangenheit gaben die Urteile des EGMR in Strassburg vermehrt Anlass zu breitgefasster Kritik. Die Urteile griffen je länger, je mehr zum Teil unverhältnismässig stark in den historisch gewachsenen, demokratisch legitimen Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten ein. Die Respektierung der staatlichen Souveränität, der Gedanke der Subsidiarität und die grössere Sachnähe der nationalen Stellen verlieren dadurch an Bedeutung. Damit stossen die Urteile nicht nur beim Souverän, sondern auch bei Gesetzgeber und Judikative zum Teil auf Unverständnis.
Die explizite Festhaltung des Subsidiaritätsprinzips in der Präambel der EMRK, die mit dem 15. Zusatzprotokoll in die Wege geleitet wurde, müsste an sich eine Selbstverständlichkeit sein und stellt einen Schritt in die richtige Richtung dar. Das Subsidiaritätsprinzip bei der Rechtsprechung des EGMR soll also künftig stärker berücksichtigt werden. Der EGMR soll offensichtliche Diskriminierungen ahnden, nicht aber die nationale Rechtsordnung und Rechtsprechung unterlaufen.
Der Bundesrat wird deshalb beauftragt, im Europarat und in seinen Organen auf eine solche Änderung der EMRK hinzuwirken.

Parlamentsgesetz, Art. 120 Gegenstand
1    Die Motion beauftragt den Bundesrat, einen Entwurf zu einem Erlass der Bundesversammlung vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen.
2    Ist der Bundesrat für die Massnahme zuständig, so trifft er diese oder unterbreitet der Bundesversammlung den Entwurf eines Erlasses, mit dem die Motion umgesetzt werden kann. […]

Art.122 Behandlung angenommener Motionen
1    Ist eine Motion nach zwei Jahren noch nicht erfüllt, so berichtet der Bundesrat der Bundesversammlung jährlich darüber, was er zur Erfüllung des Auftrages bisher unternommen hat und wie er den Auftrag zu erfüllen beabsichtigt. Dieser Bericht geht an die zuständigen Kommissionen.
2    Eine Kommission oder der Bundesrat beantragt die Abschreibung einer Motion, wenn der Auftrag der Motion erfüllt ist. […]
5    Wird ein Antrag auf Abschreibung von beiden Räten abgelehnt, so muss der Bundesrat den Auftrag der Motion innert einem Jahr oder innert der von den Räten zusammen mit der Ablehnung des Antrages gesetzten Frist erfüllen. […]